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長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)都市圈的范圍劃定、規(guī)劃編制等方面有著諸多討論，也展開(kāi)了諸多實(shí)踐。自二十大報(bào)告進(jìn)一步指出“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”以來(lái)，學(xué)界研究與規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)一步深化。然而，多數(shù)研究仍停留在都市圈概念討論與范圍劃定層面，缺乏對(duì)都市圈規(guī)劃內(nèi)涵、定位、作用和編制邏輯的系統(tǒng)闡釋。本文將在辨析都市圈主要規(guī)劃實(shí)踐類型的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前困境，并結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出未來(lái)都市圈規(guī)劃的定位、體系與功能。
1?都市圈規(guī)劃的主要類型
在當(dāng)下都市圈規(guī)劃的編制實(shí)踐中，發(fā)展規(guī)劃起步較早且進(jìn)展快，而國(guó)土空間規(guī)劃剛剛零星啟動(dòng)，專項(xiàng)規(guī)劃仍基本處于空白階段。?
1.1?都市圈發(fā)展規(guī)劃 2018年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確了發(fā)展規(guī)劃的意涵，衍伸到都市圈發(fā)展規(guī)劃，即主要是闡明都市圈發(fā)展的總體方向、明確協(xié)同重點(diǎn)，是都市圈的協(xié)同行動(dòng)綱領(lǐng)。自2000年至今，多地編制了都市圈發(fā)展規(guī)劃，部分已獲得了國(guó)家發(fā)展改革委的函復(fù)，其總體內(nèi)容涵蓋發(fā)展定位、空間格局、協(xié)同重點(diǎn)及保障機(jī)制，呈現(xiàn)出綜合性與宏觀性特征。
1.2?都市圈國(guó)土空間規(guī)劃
國(guó)土空間規(guī)劃的核心是空間資源配置和開(kāi)發(fā)利用管控，2024年4月實(shí)施的《都市圈國(guó)土空間規(guī)劃編制規(guī)程》（下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）明確了都市圈國(guó)土空間規(guī)劃編制的總則、要點(diǎn)與保障機(jī)制。但目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于都市圈的空間規(guī)劃實(shí)踐數(shù)量還較少，只有《成都都市圈國(guó)土空間規(guī)劃》經(jīng)四川省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，《鄭州都市圈國(guó)土空間規(guī)劃》已經(jīng)完成公眾意見(jiàn)征詢，其余如上海、長(zhǎng)春、濟(jì)南、長(zhǎng)春等都市圈國(guó)土空間規(guī)劃仍在編制。相比發(fā)展規(guī)劃，都市圈國(guó)土空間規(guī)劃更注重與“五級(jí)”總體規(guī)劃的銜接，但現(xiàn)有成果多受總體規(guī)劃約束，尚未有效發(fā)揮跨區(qū)域統(tǒng)籌的作用。
1.3?都市圈專項(xiàng)規(guī)劃與都市圈國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃
專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的概念在規(guī)劃實(shí)踐與學(xué)術(shù)討論中多有混淆，但結(jié)合文件精神，兩者之間的差異性較為明顯，國(guó)土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是從屬于專項(xiàng)規(guī)劃的子系統(tǒng)，特指涉及到空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃?！兑?guī)程》中已明確指出“都市圈國(guó)土空間規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系中跨行政區(qū)域的國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃”。然而，都市圈層面還涵蓋公共服務(wù)、交通、水利、生態(tài)等多領(lǐng)域，尚有其他專項(xiàng)規(guī)劃的編制需求，不只局限在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)域之內(nèi)，單獨(dú)編制都市圈范疇的專項(xiàng)規(guī)劃仍然是必要的。目前，都市圈的專項(xiàng)規(guī)劃編制工作仍處于起步階段。
2?都市圈規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境
2.1?都市圈各類、各層次規(guī)劃的銜接關(guān)系不清
目前主流的都市圈規(guī)劃為都市圈發(fā)展規(guī)劃與都市圈國(guó)土空間規(guī)劃。2018年發(fā)布的《意見(jiàn)》）中要求“建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐……的國(guó)家規(guī)劃體系”。下沉至都市圈尺度，則都市圈發(fā)展規(guī)劃應(yīng)具備戰(zhàn)略性、統(tǒng)領(lǐng)性，并引導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃。但現(xiàn)實(shí)中專項(xiàng)規(guī)劃缺位嚴(yán)重，且發(fā)展規(guī)劃周期較短（5年），難以引領(lǐng)周期更長(zhǎng)（15年）的國(guó)土空間規(guī)劃。此外，都市圈規(guī)劃類別內(nèi)部的縱向傳導(dǎo)關(guān)系亦有問(wèn)題，都市圈跨行政邊界的特性使其在規(guī)劃傳導(dǎo)上受限。尤其是在國(guó)土空間規(guī)劃層面，由于國(guó)家已經(jīng)全面完成縣以上的總體規(guī)劃批復(fù)，后啟動(dòng)的都市圈國(guó)土空間規(guī)劃難以發(fā)揮指導(dǎo)作用。
2.2?都市圈發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容邊界模糊
我國(guó)都市圈的尺度范圍遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的“通勤圈”概念，是承載著新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)的地域結(jié)構(gòu)。因此，都市圈建設(shè)中，空間問(wèn)題與發(fā)展問(wèn)題是緊密相連的，然而，目前都市圈發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃均從單一視角出發(fā)，各行其是，存在著規(guī)劃范圍模糊、內(nèi)容交叉、規(guī)劃要點(diǎn)不明確、規(guī)劃深度不夠等問(wèn)題。
2.3?都市圈多主體平行協(xié)同，規(guī)劃實(shí)施困難
都市圈的跨區(qū)域特性決定其規(guī)劃編制需多主體協(xié)同，但各地往往以自身利益為導(dǎo)向。在我國(guó)中央集權(quán)的治理框架下，缺乏高位協(xié)調(diào)機(jī)制，同級(jí)政府主體間往往博弈頻發(fā)、共識(shí)難凝，導(dǎo)致政策協(xié)同不足，制約規(guī)劃落地。
3?都市圈規(guī)劃的再定位與作用再思考
3.1?國(guó)際實(shí)踐的啟示
全球發(fā)達(dá)都市圈均在區(qū)域規(guī)劃方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，其一，普遍將區(qū)域性規(guī)劃視為“地區(qū)共同規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)的多元參與。其二，為確保都市圈規(guī)劃的落地實(shí)施，形成了充分的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制與立法保障。此外，許多國(guó)家為都市圈的發(fā)展也形成了專門的區(qū)域發(fā)展宏觀調(diào)控與管理機(jī)構(gòu)。其三，都市圈規(guī)劃通過(guò)各種組織機(jī)制落實(shí)到了空間層面，是戰(zhàn)略規(guī)劃與行動(dòng)規(guī)劃的統(tǒng)一。
3.2?國(guó)家規(guī)劃體系中的區(qū)域規(guī)劃
2024年7月召開(kāi)的黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》延續(xù)了《意見(jiàn)》所確定的國(guó)家規(guī)劃體系，要求“發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用”。在全面深化改革，國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，國(guó)家規(guī)劃體系趨于穩(wěn)定，四類規(guī)劃是以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的近似平行關(guān)系。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，在規(guī)劃的編制實(shí)踐中，往往更加重視以部門和行業(yè)為主的專業(yè)規(guī)劃，如發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，區(qū)域規(guī)劃因缺乏對(duì)應(yīng)事權(quán)部門而地位相對(duì)薄弱。
3.3?都市圈規(guī)劃的再定位
都市圈規(guī)劃的定位應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)行政單元和單一規(guī)劃類型的桎梏，從更宏觀的國(guó)家規(guī)劃體系出發(fā)去重新認(rèn)識(shí)。都市圈規(guī)劃應(yīng)是整合了發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的綜合性區(qū)域規(guī)劃，是解決跨行政邊界、跨部門問(wèn)題的指導(dǎo)性規(guī)劃，也應(yīng)是法定性規(guī)劃。都市圈規(guī)劃的編制可依托相關(guān)部委、各省市或部門的緊密合作，從體制上減少摩擦。在審批層面，建議采用上級(jí)人民政府審批的制度，確保規(guī)劃決策的科學(xué)性、權(quán)威性和可實(shí)施性。
3.4?都市圈規(guī)劃的作用再辨析
3.4.1?落實(shí)國(guó)家空間戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 十四五以來(lái)，都市圈已成為國(guó)家進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、支撐雙循環(huán)發(fā)展格局和落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。未來(lái)都市圈規(guī)劃亟需強(qiáng)化其作為高層級(jí)戰(zhàn)略性指導(dǎo)文件的主體功能，通過(guò)高層級(jí)的區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)和協(xié)調(diào)，指導(dǎo)并激勵(lì)各級(jí)政府及相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)都市圈高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展，確保從規(guī)劃構(gòu)想到實(shí)際落地的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能得到有效執(zhí)行和監(jiān)督。
3.4.2?厘清各類規(guī)劃間關(guān)系，完善國(guó)家規(guī)劃體系 回歸到國(guó)家規(guī)劃體系的整體邏輯，在都市圈層面，理想的路徑應(yīng)當(dāng)是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃先行，明確擬建設(shè)發(fā)展的全國(guó)性都市圈體系藍(lán)圖，再以全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)，以全國(guó)性專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，然后由都市圈規(guī)劃、城市群規(guī)劃、流域規(guī)劃等區(qū)域規(guī)劃作為直接抓手，確保國(guó)家空間戰(zhàn)略在區(qū)域?qū)用娴挠行?shí)施。因此，從國(guó)家規(guī)劃體系建構(gòu)視角對(duì)都市圈規(guī)劃進(jìn)行重新定位與整合，不僅是簡(jiǎn)化規(guī)劃流程、減少行政障礙的必然要求，更是構(gòu)建閉合、高效的國(guó)家規(guī)劃體系行政邏輯的關(guān)鍵一環(huán)。
3.4.3?促進(jìn)跨界協(xié)同，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù) 目前，我國(guó)各級(jí)行政單元的規(guī)劃體制已全面構(gòu)建，各層級(jí)間傳導(dǎo)關(guān)系也較為明確。在此體制下，若貿(mào)然增設(shè)都市圈層級(jí)，將加劇規(guī)劃體系內(nèi)部的銜接成本，帶來(lái)明顯的傳導(dǎo)悖論。因此，本文所探討的都市圈規(guī)劃，并非全面覆蓋的宏觀藍(lán)圖，而是聚焦跨區(qū)域協(xié)同問(wèn)題的指導(dǎo)性規(guī)劃。這不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有規(guī)劃的不足，還可將都市圈規(guī)劃作為其內(nèi)部各級(jí)規(guī)劃績(jī)效評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)，促進(jìn)規(guī)劃體系整體協(xié)調(diào)與可持續(xù)運(yùn)行。
來(lái)源：《城市規(guī)劃學(xué)刊》
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