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一、制定的必要性
城市景觀照明以裝飾和造景為目的，通過人工光重塑城市景觀在夜間的形象，為人們的夜生活提供安全、舒適、美麗的光環(huán)境，展現(xiàn)城市夜間的獨特魅力，是城市規(guī)劃建設(shè)中不可或缺的內(nèi)容。通過景觀照明既能反映一座城市經(jīng)濟繁榮的程度，又能折射出一座城市的文化氣質(zhì)和文明程度。同時，還直接促進商業(yè)、餐飲娛樂業(yè)、文化旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加市民群眾的幸福感和自豪感。近年來，青島景觀照明建設(shè)和管理工作取得了長足進步，但與國內(nèi)一些先進城市相比，青島景觀照明管理工作仍存在供給總量不足、供給質(zhì)量不高、供給主體單一等方面的不足。
我市現(xiàn)行有效的有關(guān)景觀照明管理的規(guī)章《青島市城市戶外燈飾管理辦法》（市政府令第121號）實施至今已20年，已不能滿足當(dāng)前工作需要。住建部頒布《城市照明管理規(guī)定》（住建部令第4號）、市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強城市夜景燈光亮化工作的通知》（青政辦字〔2013〕81號）、《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》出臺都對景觀照明規(guī)劃建設(shè)管理作了新的規(guī)定，亟需制定新的規(guī)章為城市景觀照明管理工作提供制度支撐。城市景觀照明設(shè)施的增加、影響力的擴大，對景觀照明建設(shè)和管理提出了更高的要求。提升青島景觀照明管理水平，解決好當(dāng)前存在的突出問題和矛盾，亟需研究出臺景觀亮化市級層面的規(guī)范性文件，以解決政策不夠明朗、職責(zé)不夠明確、邊界不夠明晰的突出問題，理順管理體制、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、全面統(tǒng)籌資源，打造更富現(xiàn)代感、更具青島范、更有影響力的景觀亮化工程。
二、國家和外省立法情況
2010年，住建部頒布《城市照明管理規(guī)定》（住建部令第4號），將城市道路照明以外的隧道、廣場、公園、公共綠地、名勝古跡以及其他建（構(gòu)）筑物的功能照明和景觀照明納入城市照明的管理范疇，擴大了城市照明工作的管理領(lǐng)域，并提出了新的要求。2019年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住建部關(guān)于加強城市景觀照明管理意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕7號），對規(guī)范景觀照明管理作出規(guī)定，目的是限制過度亮化，要求各地區(qū)加強規(guī)劃管控，提高建設(shè)質(zhì)量，強化運行管理。
近年來，國內(nèi)城市景觀照明管理工作比較先進的城市均以立法的形式促進景觀照明行業(yè)發(fā)展，比如上海、深圳、杭州、武漢、廈門等?；径际亲裱私y(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、科學(xué)設(shè)置、節(jié)能環(huán)保等原則進行立法和開展相關(guān)工作，立法內(nèi)容基本都包含應(yīng)當(dāng)設(shè)置城市景觀照明設(shè)施的區(qū)域、城市景觀照明設(shè)施的建設(shè)和管理主體、實行城市景觀照明設(shè)計方案審查制度、城市景觀照明的啟閉時間、對不按規(guī)定建設(shè)使用城市景觀照明的行為進行處罰等。
三、我市景觀照明的基本情況
（一）投資建設(shè)情況。我市城市景觀照明建設(shè)起步較早，自2001年起就開始有計劃地組織投資建設(shè)。2008年、2010年、2012年，相繼組織實施了一定規(guī)模的提升建設(shè)行動，奠定了城市景觀照明的發(fā)展基礎(chǔ)?！笆濉逼陂g，我市又先后發(fā)起“美麗青島三年行動”、“城市品質(zhì)改善提升攻堅戰(zhàn)”，景觀照明建設(shè)取得快速發(fā)展，逐步形成了“一帶、一核心、三片區(qū)、十二線”的夜景空間布局，打造了浮山灣燈光秀城市名片，躍居國內(nèi)知名夜景城市行列，連續(xù)三年入選“中國夜經(jīng)濟十大影響力城市”榜單。據(jù)統(tǒng)計，“美麗青島三年行動”以來，全市景觀照明設(shè)施約4600多棟（處），總功率8.6萬KW，規(guī)模和管理水平均位居國內(nèi)前列。
（二）管理體制情況。2015年，城市景觀照明管理職責(zé)由市住建局調(diào)整至市城市管理局，道路照明管理仍由市住建局負(fù)責(zé)。市城市管理局主要負(fù)責(zé)全市景觀照明行業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核等管理工作；各區(qū)(市)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)景觀照明設(shè)施的建設(shè)、維修、養(yǎng)護、管理以及工程質(zhì)量安全的監(jiān)督管理；市自然資源規(guī)劃局負(fù)責(zé)城市景觀照明專項規(guī)劃的編制工作。
在設(shè)施投資建設(shè)上，采取市、區(qū)（市）兩級分工負(fù)責(zé)制，市級主要負(fù)責(zé)浮山灣核心區(qū)和市管橋梁的景觀照明投資建設(shè)。“美麗青島三年行動”期間，根據(jù)市政府的部署要求，具體由青島市政空間開發(fā)集團承擔(dān)投資建設(shè)任務(wù)；各區(qū)（市）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)除市級負(fù)責(zé)以外區(qū)域的城市景觀照明投資建設(shè)，采取政府投資、企業(yè)投資、功能區(qū)投資和社會自建等多種方式實施。
在設(shè)施運行維護上，以“誰投資、誰維護”為基本原則，青島市政空間開發(fā)集團負(fù)責(zé)浮山灣核心區(qū)和市管橋梁中由其投資建設(shè)設(shè)施的運行維護工作，經(jīng)費自籌；各區(qū)（市）負(fù)責(zé)組織本轄區(qū)投資建設(shè)設(shè)施的運行維護工作，經(jīng)費由各區(qū)（市）自籌。
（三）運維管理情況。市城市管理局通過出臺啟閉運行管理制度，指導(dǎo)監(jiān)督各區(qū)（市）和相關(guān)單位做好城市景觀照明設(shè)施的集中啟閉管理和分模式科學(xué)管控。率先在省內(nèi)制定城市景觀照明運行維護標(biāo)準(zhǔn)，通過檢查評價指導(dǎo)督促區(qū)（市）做好設(shè)施維護，完好率基本保持在97%以上。浮山灣燈光秀實現(xiàn)常態(tài)化運行，累計播放1400余場，成為知名夜游網(wǎng)紅打卡地，獲評“城市最大的樓體廣告聯(lián)屏”；連續(xù)保障上合組織青島峰會、人民海軍成立70周年多國海軍活動等重大活動，央視《新聞聯(lián)播》等國家級媒體多次報道；創(chuàng)新性利用燈光秀開展商業(yè)運營，發(fā)布商業(yè)和公益戶外廣告，獲評“中國城市地標(biāo)媒體”等多項廣告行業(yè)獎項。
四、存在問題
對標(biāo)上海、深圳等先進城市，我市城市景觀照明行業(yè)的發(fā)展還存在一些短板和問題。
（一）長效機制尚未建立。依賴于“運動式”建設(shè)，城市景觀照明可持續(xù)投資建設(shè)的機制尚未形成。在探索“市場化”的道路上，支持公益事業(yè)發(fā)展的政策還不配套，對由政府主導(dǎo)、企業(yè)投資的設(shè)施扶持力度不夠，建設(shè)運維費用成為企業(yè)沉重負(fù)擔(dān)。按照“三同時”要求配套建設(shè)城市景觀照明設(shè)施的的新建、改（擴）建項目，企業(yè)投資意愿不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、后續(xù)維護投入不持續(xù)，運營管理水平普遍不高。
（二）法治建設(shè)相對滯后。管理法規(guī)相對滯后，現(xiàn)行管理規(guī)章已實施20余年，誰來設(shè)置、誰來監(jiān)管，如何設(shè)置、如何監(jiān)管均缺乏明確規(guī)定。專項規(guī)劃相對落后，跟不上城市建設(shè)和景觀照明發(fā)展的步伐。設(shè)計規(guī)范不配套，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。
（三）亮化品質(zhì)有待提升。面對景觀照明新技術(shù)、新材料、新方式的快速發(fā)展，我市部分區(qū)域的景觀照明技術(shù)相對落后。又由于燈具自然老化、光衰、盜損、城市更新改造拆除、老舊樓院整修拆除等原因，較比前幾年呈現(xiàn)的效果，品質(zhì)正在不斷下降。部分區(qū)域還存在運行超過8年以上的老舊設(shè)施，與現(xiàn)代化治理樣本城市的發(fā)展目標(biāo)不匹配。
（四）運維管理不夠精細(xì)。區(qū)（市）及投資企業(yè)均缺乏專門機構(gòu)、專職隊伍、專業(yè)人才，管理力量薄弱。經(jīng)費保障力度不夠，預(yù)算費用普遍未達到規(guī)定的維護經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。特別是由企業(yè)投資的設(shè)施完全依賴企業(yè)自籌，存在因維護資金不足而得不到良好養(yǎng)護的現(xiàn)象。景觀照明投資建設(shè)主體不同，因缺乏相對集約高效、統(tǒng)一專業(yè)的運維管理，有些單位的維護水平相對不高。
五、擬解決的主要問題
我市城市景觀照明設(shè)施的增加、影響力的擴大，對景觀照明建設(shè)和管理提出了更高的要求，城市夜間環(huán)境管理的長效化、制度化成為必然。景觀照明的投資主體包括政府和社會兩類，投資主體的不同，從前期的規(guī)劃設(shè)計到中期的驗收移交，再到后期的維護管理，責(zé)任主體也各有不同。為了合理建好、充分用好、加強管好城市景觀照明設(shè)施，必須抓住規(guī)劃建設(shè)、移交和維護管理三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，明確權(quán)利義務(wù)，并設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任確保規(guī)定落實到位。為此，需要制定規(guī)章層級以上的立法文件，滿足日常管理需求。
六、擬確立的主要制度
在正確理解掌握和貫徹執(zhí)行好法律法規(guī)的總體框架下，根據(jù)青島市社會經(jīng)濟發(fā)展概況和景觀照明工作推進現(xiàn)狀，客觀判斷面臨的新形勢和新要求，提出《青島市城市景觀照明管理辦法》（以下簡稱《辦法》）擬確立的主要內(nèi)容。
（一）健全管理體制。為進一步明確城市亮化的職責(zé)歸屬，《辦法》規(guī)定城市景觀照明管理的部門和職責(zé)：市城市管理行政主管部門（以下簡稱市城市管理部門）負(fù)責(zé)全市景觀照明管理工作。區(qū)（市）城市管理行政主管部門（以下簡稱區(qū)（市）城市管理部門）負(fù)責(zé)本行政區(qū)景觀照明的管理工作。發(fā)展改革、財政、自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合行政執(zhí)法、交通、園林和林業(yè)、商務(wù)、文化旅游、供電等部門和單位按照各自職責(zé)，協(xié)同實施本辦法。
（二）統(tǒng)籌合理規(guī)劃。確定市自然資源規(guī)劃會同市城市管理部門等部門組織編制城市景觀照明專項規(guī)劃，報市人民政府批準(zhǔn)后組織實施。根據(jù)住建部《城市照明建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》4.0.2規(guī)定，明確專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定景觀照明設(shè)置的暗夜保護區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適度建設(shè)區(qū)、優(yōu)先建設(shè)區(qū)，確定應(yīng)當(dāng)設(shè)置景觀照明的重要建筑物、構(gòu)筑物。另外，為加強規(guī)劃的可實施性，進一步規(guī)定由區(qū)（市）組織編制本行政區(qū)景觀照明控制性詳細(xì)規(guī)劃，為后續(xù)景觀照明設(shè)施的落地奠定基礎(chǔ)。
（三）嚴(yán)格設(shè)置規(guī)定?；谔嵘鞘袑ν庑蜗蠛桶l(fā)展旅游經(jīng)濟的原則，明確設(shè)置景觀照明的區(qū)域和建（構(gòu)）筑物以及設(shè)置要求。按照城市景觀照明規(guī)劃應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)景觀照明設(shè)施的新改（擴）建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步驗收和使用。按照城市景觀照明規(guī)劃應(yīng)當(dāng)設(shè)置景觀照明設(shè)施的既有建（構(gòu)）筑物或者區(qū)域，應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)權(quán)人或者管理使用人設(shè)置，產(chǎn)權(quán)人或者管理使用人未設(shè)置的，城市管理部門可以設(shè)置。在既有建（構(gòu)）筑物或者區(qū)域設(shè)置景觀照明設(shè)施的，設(shè)置人應(yīng)當(dāng)在設(shè)置前就景觀照明設(shè)計方案征求自然資源規(guī)劃和城市管理部門意見。同時嚴(yán)格備案規(guī)定，城市景觀照明設(shè)置完工后，設(shè)置人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定組織竣工驗收。
（四）加強運行維護。景觀照明設(shè)施長效機制的關(guān)鍵在運行維護。《辦法》對景觀照明設(shè)施維護責(zé)任劃分作出具體規(guī)定，以明確管理維護責(zé)任，確保設(shè)施投入使用后的長效運行。《辦法》對景觀照明設(shè)施的運行進行規(guī)范，要求按照規(guī)定時間啟閉，并規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立景觀照明集中控制系統(tǒng)，對景觀照明設(shè)施實施集中分區(qū)、分時節(jié)能控制。同時從景觀照明運行日常安全、網(wǎng)絡(luò)安全和啟閉降耗等方面進行全面規(guī)范，使其符合安全美觀、節(jié)能環(huán)保的要求。另外，《辦法》規(guī)范對景觀照明設(shè)施的遷移拆除，明確不得實施破壞、損毀景觀照明設(shè)施。
（五）設(shè)定法律責(zé)任。根據(jù)《行政處罰法》確定的相對集中行政處罰權(quán)制度和《青島市城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》的規(guī)定，《辦法》確定由城市管理執(zhí)法機關(guān)對過度照明、不按照規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范要求設(shè)置景觀照明設(shè)施等違反規(guī)定的行為行使處罰權(quán)，加強對景觀照明設(shè)施的監(jiān)督檢查，保證辦法得到良好施行。
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